郭娟|行政案件集中管辖制度的比较分析与模式选择
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载《中国应用法学》2021年第4期
作者简介：
郭娟
湖北省宜昌市西陵区人民法院
内容摘要
从2013年开始，全国部分地区开始试点行政案件的集中管辖制度。从六年多的试点工作来看，各地做法不一，出现多种集中管辖模式。其中普通法院集中管辖模式最常见。行政案件集中管辖制度虽然是行政案件管辖的重大突破，去除了行政诉讼的主客场弊端，最大限度地保证了行政诉讼的去行政化、去地方化，但是无论采取何种集中管辖模式，都会出现集中管辖法院的审判压力增大、非集中管辖法院行政审判职能的弱化、法院司法成本与当事人诉讼成本的增加的共性问题。在选取集中管辖法院时，要对员额法官办案系数、一审行政案件数、行政审判能力、交通便利程度进行综合考量；在具体措施上，要创新行政审判工作新机制、在人财物上对集中管辖法院适当倾斜。
关键词
行政案件 集中管辖 交叉管辖 提级管辖
2013年1月4日，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求通过上级人民法院统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖。2015年5月1日，修订后的《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨区域管辖行政案件。
从2013年开始，全国部分法院陆续开展行政案件集中管辖的试点工作。经历六年多的不断实践，全国部分省份实现行政案件跨区域集中管辖的全覆盖。通过对全国法院行政案件集中管辖进行实证分析，发现按实施行政案件集中管辖制度的主体法院进行划分，行政案件集中管辖模式可以分为普通法院集中管辖模式、专门法院集中管辖模式、跨区划法院集中管辖模式。其中普通法院集中管辖模式又包括普通法院一般集中管辖模式、普通法院交叉集中管辖模式、普通法院提级集中管辖模式。专门法院集中管辖模式主要是指铁路运输法院集中管辖模式和知识产权法院集中管辖模式。
（一）普通法院集中管辖模式
普通法院集中管辖模式，就是将原本属于全市各基层法院管辖的行政案件统一指定到其中一个或者几个基层法院来进行集中管辖的模式。根据被指定集中管辖法院之间的内部关系进行划分，普通法院集中管辖模式又可以分为普通法院一般集中管辖模式、普通法院交叉集中管辖模式、普通法院提级集中管辖模式。
1.普通法院一般集中管辖模式。普通法院一般集中管辖模式，是指将全市基层法院管辖的一审行政案件统一指定到其中一个或者几个普通基层法院来进行集中管辖，被指定管辖基层法院的行政案件依旧由原指定法院管辖、其他基层法院的行政案件由这一个或多个指定管辖法院管辖的模式。湖北省相关地市倾向于采取这种模式。以湖北省鄂州市为例，鄂州市中级人民法院下辖鄂城区、华容区、梁子湖区三个基层法院，鄂州市中级人民法院将原本属于鄂城区、华容区、梁子湖区管辖的一审行政案件统一指定到华容区法院进行集中管辖。以湖北省黄冈市中院为例，黄冈市中级人民法院下辖黄州区、麻城市、武穴市、团风县、浠水县、罗田县、英山县、蕲春县、黄梅县、红安县十个基层法院和龙感湖法庭一个直属法庭。黄冈市中级人民法院将原本属于团风县、红安县、麻城市的一审案件指定到麻城市法院进行集中管辖，将原本属于蕲春县、黄梅县、武穴市的一审行政案件指定到武穴市法院进行集中管辖，将原本属于英山县、罗田县、黄州区、浠水县、龙感湖管理区的一审行政案件指定到浠水县法院进行管辖。
2.普通法院交叉集中管辖模式。普通法院交叉集中管辖模式，是指将全市基层法院管辖的一审行政案件统一指定到其中几个普通基层法院来进行集中管辖，被指定管辖的几个基层法院间的一审行政案件进行交叉管辖的模式。全国大部分法院倾向于采取这种模式。以最早一批实施行政案件集中管辖试点的山西省吕梁市中级人民法院为例，吕梁市中级人民法院下辖离石区、汾阳市、孝义市、兴县、岚县、临县、方山县、柳林县、中阳县、交口县、石楼县、文水县、交城县十三个基层法院，吕梁市中级人民法院将原本属于离石区、交口县、石楼县、中阳县、柳林县管辖的一审行政案件统一指定到临县法院进行集中管辖，将原本属于汾阳市、交城县、文水县、孝义市管辖的一审行政案件统一指定到离石区法院进行集中管辖，将原本属于临县、岚县、兴县、方山县管辖的一审行政案件统一指定到汾阳市法院进行集中管辖。贵州省的遵义中级人民法院、广东省的珠海市中级人民法院、惠州市中级人民法院，均是采取的这种管辖模式。
3.普通法院提级集中管辖模式。普通法院提级集中管辖模式，是指将全市基层法院管辖的一审行政案件统一指定到其中一个或者几个普通基层法院来进行集中管辖，被指定管辖的一个或者几个基层法院的一审行政案件统一提级到中级人民法院进行管辖的模式。极少数法院采取此种管辖模式。江门市中级人民法院作为广东省第一个进行行政案件集中管辖试点的法院，在试点的第二阶段采取了此种模式。江门市中级人民法院下辖蓬江区、江海区、新会区三个区和台山市、开平市、鹤山市、恩平市四个市。第一阶段：实行“七合三”，将原本属于三个区、四个市的一审行政案件集中到蓬江区、新会区和开平市三个基层法院进行集中管辖。第二阶段：实行“三归一”，将蓬江区、新会区和开平市进行集中管辖的一审行政案件统一到江海区法院进行集中管辖，原本属于江海区法院的一审行政案件全部提级到江门市中级人民法院进行管辖。
（二）专门法院集中管辖模式
专门法院，又称为特别法院，是指法律明示给予某类案件管辖权的法院。我国现行的专门法院，主要是指军事法院、铁路运输法院、森林法院、农垦法院、石油法院、海事法院、知识产权法院、金融法院。在行政案件集中管辖实施过程中，主要是将行政案件指定到铁路运输法院、知识产权法院进行管辖。
1.铁路运输法院集中管辖模式。铁路运输法院集中管辖模式根据集中管辖区域范围，又分成铁路运输法院全集中管辖模式和铁路运输法院半集中管辖模式。铁路运输法院全集中管辖模式以江苏省南京市为代表。从2016年4月1日起，南京市中级人民法院指定南京铁路运输法院集中管辖原由南京市各基层人民法院管辖的一审行政案件。铁路运输法院半集中管辖模式以上海市为代表，从2015年7月1日起，上海市将其中四个区，即静安区、虹口区、普陀区、长宁区的一审行政案件指定给上海铁路运输法院集中管辖。
2.知识产权法院集中管辖模式。知识产权法院集中管辖模式是指设有知识产权法院以及知识产权法庭的地区将著作权、商标权、植物新品种、计算机软件等涉及知识产权的行政案件进行集中管辖的模式。除最高人民法院知识产权法庭外，全国仅有3个知识产权法院以及20个知识产权法庭。虽然各个知识产权法院和知识产权法庭在行政案件管辖范围和行政案件管辖审级上略有差异，但是二者都是对发生在一定区域内，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的著作权、商标、专利、不正当竞争等行政行为提起诉讼的一审知识产权行政案件进行管辖。知识产权法院集中管辖模式由于其管辖的专业性（与知识产权相关），不可能实现对全市基层法院行政案件集中管辖的全覆盖。
（三）跨区划法院集中管辖模式
跨区划法院集中管辖模式，是指由已经设立的跨区划法院对一审行政案件进行集中管辖的模式。跨区划法院集中管辖模式以北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院为典型代表。北京市第四中级人民法院对以区政府为被告的一审行政案件进行集中管辖，上海市第三中级人民法院对以市级人民政府为被告的一审行政案件以及市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件进行管辖。
（一）从一般管辖到集中管辖：行政案件管辖制度的突破
在实施行政案件集中管辖制度之前，行政案件的管辖是以级别管辖和一般地域管辖为主，提级管辖和指定管辖为辅。由于我国法院的设置基本上是按照行政区划进行设置，因此原告就被告的一般地域管辖原则，会导致行政案件的审理难以避免来自地方的行政干预。作为一般地域管辖的补充，提级管辖的启动有赖于上级法院自认有必要进行提级审理和下级法院认为案件重大、复杂报请提级审理，指定管辖是原本有管辖权的法院在出现事实方面或者法律方面的原因报请指定管辖或者两个法院之间有管辖权争议时报请上级法院指定管辖。由此可见，指定管辖和提级管辖一般依赖于下级法院的报请而产生。现实中，基层地方政府出于自身利益的考量，一般不愿意自己辖区内的行政案件由其他辖区内的法院或者上级人民法院管辖，长久以来基层法院与基层政府之间人财物上不可分割的依赖性，导致政府与法院之间存在一定程度上的默契，依赖下级法院向上级法院请示汇报启动提级管辖与指定管辖的案件数也极其有限。行政案件集中管辖制度，“是指上级人民法院通过统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖的制度”。此种管辖制度虽然是通过指定的方式，但是与一般的指定管辖不同，不是个案的指定，而是地域性的跨区域指定。这种管辖制度打破了一般管辖的地域性和指定管辖、提级管辖案件的有限性，去除了行政诉讼的主客场弊端，最大限度地保证了行政诉讼的去行政化、去地方化。
（二）普通法院集中管辖模式与专门法院集中管辖模式比较分析
普通法院集中管辖模式与专门法院集中管辖模式，都是对现有基层法院审判资源的利用，相对于跨区划法院集中管辖模式而言，不用设置新的法院，改革成本低。两种模式都有利于摆脱地方行政干预，实现了行政审判的独立化。但是两种模式也有区别：
1.行政审判力量不同。普通法院原本设有行政审判庭专门用于审判一审行政案件，机构和人员都是现成的，且相关人员有行政审判的经验。而专业性质的法院，铁路运输法院设立之初只审理特定路线的铁路刑事、民事案件，其并没有对应的行政审判庭，也没有具备行政审判经验的行政法官，在进行集中管辖之后，要增设新的庭室，调配新的人员，对人员重新进行培训。知识产权法院属于专业化新型法院，其成立时间较晚，只对涉及知识产权的行政案件进行审理。
2.自身定位不同。普通法院原本就是对本辖区内的刑事、民事、行政案件进行审判，集中管辖后，被指定集中管辖行政案件的普通法院继续行使其行政审判职能，行政案件被指定到其他普通法院管辖的普通法院可以将原有的行政审判人员调配至其他庭室。法院自身定位在集中管辖前后并无变化。而专门法院中的铁路运输法院，其原本审判的就是特殊性质的案件，指定集中管辖后，相应具备一般行政审判功能，其在定位上相比之前有较大变化。“此种改革模式实施时间短，宣传还不到位，使得许多人民群众不相信铁路法院有审理行政案件的能力，极度影响试点法院的公信力及职能的发挥”。专门法院中的知识产权法院，属于专业化法院，符合审判的专业化、专门化的新要求，能够使“行政案件在案件审理的专业化程度方面实现质的飞跃”。
（三）普通法院、专门法院、跨区划法院集中管辖模式比较分析
专门法院集中管辖模式与跨区划法院集中管辖模式，其本质上不是为了实施行政案件集中管辖制度而产生，而是为了适应新司法改革去地方化、去行政化、去企业化、强专业化的需求而衍生的附属品。跨区划法院同时管辖跨行政区域的重大刑事、民事、行政案件，相比普通法院和专门法院而言，跨区划法院在地域上具备天然的超脱性。专门法院中的铁路运输法院管辖，其属于企业化性质的法院转型，行政审判力量相对薄弱，而知识产权法院作为新型的专业化法院，其在审判专业性方面具备不可超越的优势。鉴于全国的专门法院和跨区划法院的有限性，决定了这两种集中管辖模式在地域管辖以及案件管辖上难以实现全覆盖，不具备普遍适用性。
（四）普通法院集中管辖模式内部比较分析
普通法院一般集中管辖模式，采取的是A基层法院管辖包括A在内的所有基层法院行政案件或者A基层法院管辖A、D、E基层法院行政案件，B基层法院管辖B、 F、G基层法院行政案件，C基层法院管辖C、H、I基层法院行政案件的模式，此种管辖模式虽然在D、E、F等基层法院实现了行政案件的跨地域化，但是相对A、B、 C法院而言，其一审行政案件仍在原地方法院管辖，被指定集中管辖的法院并没有实现异地化，仍然难以摆脱行政干预嫌疑。普通法院交叉集中管辖模式解决了这个问题。在被指定集中管辖的法院之间实行交叉管辖，使每一个管辖法院都审理的是其他法院管辖区域范围的行政案件，彻底实现了行政案件管辖的异地化。以江门市为代表的普通法院提级集中管辖模式，在2015年被称为“最成功的集中管辖”，其虽然全面实现了行政案件管辖的跨区域化，但是将基层法院的一审行政案件统一提级到中级人民法院进行管辖，如果被指定管辖法院一审行政案件数量比较多，会造成中级人民法院行政审判压力增大，与司法改革所要求的“上级人民法院对下级人民法院监督指导、统一法律适用”的职能定位不符。
行政案件集中管辖制度的实施，减少了有关部门对行政案件的干预，增强了行政审判的独立性与公正性。但是无论采取何种集中管辖模式，“一增、一弱、两加”的共性问题仍然存在。
（一）行政案件集中管辖模式的共性问题
1.集中管辖法院的审判压力增大。“集中管辖法院后，集中管辖法院受理的行政案件激增，且呈现行政案件类型丰富、案情复杂的特点”。行政案件脱离原有的行政管辖区后，集中管辖法院与原管辖区党委、政府、相关部门的天然衔接被切断，沟通协调的难度也增大，对集中管辖法院的行政审判提出更高的要求。
2.非集中管辖法院行政审判职能的弱化。行政案件集中管辖后，非集中管辖法院的行政庭要么被撤销，分流至其他庭室从事其他工作；要么被部分保留，留下部分人员处理非诉行政执行案件以及与集中管辖法院的相关衔接工作。不管如何，非集中管辖法院在移交全部的一审行政案件管辖权后，其相应的行政审判职能直接弱化甚至丧失。原有的刑事审判、民事审判、行政审判三大职能直接变成刑事审判、民事审判两大职能。
3.法院司法成本与当事人诉讼成本的增加。我国的法院系统，除最高院巡回法庭、专门人民法院、个别跨区划法院、专业化性质法院外，地方各级人民法院是严格按照行政区划设置的。行政诉讼案件的一般管辖原则是由行政机关所在地的人民法院管辖。行政案件集中管辖的本质是要去除地方化。行政案件实施集中管辖制后，意味着行政案件要进行异地管辖。异地管辖对于法院而言，意味着要进行异地送达、异地取证、异地执行，而且在实践中为方便当事人诉讼，集中管辖法院会采取巡回开庭的方式进行案件审理，无形中也加大了法院司法成本的支出。“据湖北黄冈基层法院测算，试点工作开展以前，审理常规行政诉讼案件的个案成本约为1500元；试点工作开展以后，集中管辖法院个案成本上升到3000元左右”。对于当事人而言，异地管辖之后，当事人要在异地间往返奔波，由此带来的诉讼上的不便利以及维权成本的增加，与行政诉讼管辖应遵循的便利当事人进行诉讼的原则不相符。
（二）行政案件集中管辖模式的个性问题分析
在实施行政集中管辖制度试点的过程中，各个地方在一些实施细则上存在差异，主要体现为以下几点：
1.非诉行政案件是否纳入集中管辖案件范围有所不同。非诉行政案件是指行政机关对自己作出的具体行政行为，在具备行政主体资格的公民、法人或其他组织针对具体行政行为既不起诉，也不履行时，行政机关作为申请人，要求法院采取强制执行措施的制度。非诉行政案件相对于行政诉讼案件而言较为简单，只需要进行书面审查，作出准予强制执行或者不予强制执行的裁定即可。出于便于行政执行的因素，在进行集中管辖试点改革时，部分法院只是将一审行政诉讼案件纳入集中管辖范围，并没有将非诉行政案件纳入集中管辖范围。以江苏省南京市铁路运输法院为代表，集中管辖后，江苏省南京市铁路运输法院管辖原由南京市各基层法院管辖的一审行政案件，南京市各基层法院的行政非诉执行案件仍由原各基层法院管辖。广东省江门市、四川省眉山市、山西省吕梁市的试点改革进行得较为彻底，将非集中管辖法院的行政案件以及非诉行政执行案件全部统一到集中法院进行管辖。深圳市采取的也是同种方式，但是在具体实施上又略有不同，虽然行政非诉执行案件的审查在集中管辖法院，但是行政非诉案件审查后的执行工作，由申请人所在地或不动产所在地基层人民法院负责。
2.非集中管辖法院原有行政庭室及人员分流有所不同。行政案件集中管辖制度实施后，非集中管辖法院原有行政庭的机构和人员分流问题，是一个不容忽视的现实问题。实践中对于非诉行政案件不纳入集中管辖案件范围的试点法院来说，一般保留了行政庭及部分人员，用以处理行政非诉执行案件以及与集中管辖法院之间的案件协调、文书委托送达等工作。对于非诉执行案件一并纳入集中法院管辖案件范围的法院来说，行政庭原有人员一般分流到民事、刑事或者其他部门工作。
3.非集中管辖法院与集中管辖法院之间协作程度不同。在实践中，有部分法院为了方便当事人起诉，采取在原管辖法院立案受理进行送达后，将相关材料再移送至集中管辖法院的做法。也有部分集中管辖法院，在文书生效后，直接委托原管辖地法院进行执行。部分法院为了协助集中管辖法院相关的送达、协调、执行工作，确定了相关的对接部门。山西省太原市中级人民法院，明确要求非集中法院积极配合、协助集中法院做好审理、执行、息诉维稳等工作。但是绝大非集中管辖法院，自身审判压力大，在不受理行政案件后，将相关的人员调配至其他部门工作，导致非集中管辖法院与集中管辖法院之间衔接沟通机制的缺乏。
（一）行政案件集中管辖模式的选择原则
在对行政案件集中管辖模式进行选择时，必须遵循司法公正原则、司法效率原则、诉讼方便原则、适时调整原则。司法公正原则摆在首位，其次是司法效率与诉讼方便，最后要进行适时调整。
1.司法公正原则。“司法公正是审判工作的灵魂和生命，是司法工作永恒的主题”。行政案件之所以要实行集中管辖，是为了去除地方化、排除干扰法院独立公正审判行政案件的不利因素、实现行政审判的公平正义。司法公正原则是挑选行政案件集中管辖模式的首要考量原则。
2.司法效率原则。司法效率是指单位司法资源的投入以获得尽可能多的案件处理，司法效率追求的是以尽可能合理、节约的司法资源，谋取最大限度的对社会公平和正义的保障。对铁路运输法院进行改制，将其作为集中管辖法院进行行政案件的审判，实现了审判资源的充分利用，契合了对于特殊性质法院进行改革的司法理念，是对现有司法资源的整合，较好地体现了司法效率原则。
3.诉讼方便原则。作为“两便原则”之一的便于当事人诉讼原则，要求法院在进行制度设计时，便于作为行政案件诉讼的双方当事人参加诉讼活动。行政案件集中管辖制度，突破了原有的地域管辖，必然给当事人造成诸多不便。但是在进行具体的制度设计时，在考量司法公正的前提下，可以适当兼顾诉讼方便的原则。比较典型的是山东枣庄法院实施的以当事人选择管辖为核心的跨区域试点改革，赋予行政案件原告在划定的集中管辖法院范围内自主选择管辖法院。河南省在相邻和相近的两个或三个区法院之间实施的“结对式”和“推磨式”改革，也较好地体现了此原则。
4.适时调整原则。行政案件集中管辖制度实施后，必然会造成集中管辖法院以及非集中管辖法院审判资源的内部变化。在集中管辖法院之间，可能出现严重案件不均衡的情形，要对案件量进行适时调配。另外，为避免在经历一段时间之后，集中管辖法院与相关地方政府之间默契关系的形成，某些地方法院实行集中管辖法院定期调换的制度。比较典型的是浙江省宁波市，从2015年采取普通法院交叉集中管辖模式以来，多次对交叉集中管辖法院进行调整。
（二）选择行政案件集中管辖法院的考量因素
通过前文对几种集中管辖模式的分析，可以看出普通法院集中管辖模式最常见，也最具备普适性。鉴于普通集中管辖模式里的一般集中管辖模式并未实现集中管辖法院的去地方化、提级集中管辖模式不符合四级法院职能定位，因此交叉集中管辖是目前相对而言较优的管辖模式。当然，对于某些具备天然优势的地方法院，如果有现成的开发区法院、铁路运输法院、森林法院、知识产权法院等特殊性质法院、专门法院加以利用，采取普通法院交叉集中管辖模式与特殊性质法院、专门法院集中管辖相结合的模式最佳。湖南省就是采取的铁路运输法院集中管辖与普通法院交叉集中管辖相结合的模式，于2019年5月实现了全省一审行政案件的集中管辖。行政案件集中管辖模式确定后，在实操层面就涉及集中管辖法院的选择问题。在当前省以下地方人财物统一管理、法官员额制的改革背景下，可以以行政案件集中管辖为契机，在对全市基层法院的审判队伍、案件情况进行充分调研后，综合对员额法官办案系数、一审行政案件数、行政审判能力、交通便利程度进行考量，在市一级范围内对审判资源进行调配，实现审判资源的“帕累托最优”。
1.员额法官办案系数。员额法官办案系数，是指在一个年度内，某个法院的刑事、民事、行政案件总数除以员额法官总数所得出的员额法官人均年办案数。员额法官办案系数越高，证明一个法院的审判压力越大，从审判资源均衡分配的角度，不适宜再加重其审判负担，被指定为集中管辖法院。员额法官办案系数是在选择集中管辖法院时的首要考量因素。
2.一审行政案件数。一审行政案件数直接决定集中管辖法院的数量。如果一个地区总体行政案件数不多，可以将全市的行政案件指定到一个法院进行集中管辖。如果行政案件数总体基数比较大，一个基层法院不足以承载其审判业务量，就需要指定多个集中管辖法院。
3.行政审判能力。既然是对行政案件进行集中管辖，要保证行政审判的质量，必然要对行政审判能力进行考量。行政审判能力主要是指一个法院行政法官审理行政案件的水平能力，主要包括法律适用能力，驾驭庭审的能力，调解、协调的能力。行政审判能力并非考量集中管辖法院的首要因素，因为对于集中管辖法院来说，在实行集中管辖后，可以对行政审判人员进行业务培训，同时可以通过招录、调动的方式将具有丰富审判经验的行政法官充实到集中管辖法院。
4.交通便利程度。诉讼方便原则排在司法公正原则、司法效率原则之后，因此交通便利程度也只是在考量完员额法官办案系数、一审行政案件数、行政审判能力之后的一个附带考量因素。在符合前三个考量因素的前提下，尽可能将非集中管辖地区的行政案件指定到交通便利的、地理位置上相邻的法院进行集中管辖。
（三）完善行政案件集中管辖制度的建议
1.人员编制数适量向集中管辖法院倾斜。集中管辖制度实施后，必然带来集中管辖法院行政庭案件数大幅度增加，根据四川省眉山市的统计数据，“案件管辖前，全市基层法院共受理行政诉讼案件145件；集中管辖后，2016年受理151件，2017年受理181件，2018年受理278件，比2015年增长91.72%”。案件数增加伴随的是审判员、书记员、法官助理的缺乏。集中管辖法院审判资源的充实，可以采取在全市范围内进行均衡调配的方式。政法专项编制数以及雇员制书记员人数根据行政案件数采取全市调配的方式向集中管辖法院倾斜，将非集中管辖法院的有经验的行政审判人员，通过选拔的方式选调到集中管辖法院工作。
2.建立集中管辖法院与非集中管辖法院的沟通协调机制。行政案件集中管辖制度实施后，非集中管辖法院的行政审判功能虽然被弱化或者边缘化，但是其原有的地域性优势，包括送达优势、执行优势、与地方党委政府沟通协调的便利性优势仍然存在。出于对非集中法院审判资源充分利用的考量，非集中管辖法院保留原有行政庭的设置是一种资源的浪费。可以在立案庭以及执行局设置相应的对接人员，负责当地集中管辖政策的释明工作、集中管辖法院的诉讼材料代收、委托送达、委托调查、巡回开庭、委托执行等工作。
3.创新行政审判工作新方式。行政案件跨区域集中管辖造成了“两便原则”的内在分离，虽然有利于人民法院依法独立、公正、高效行使审判权，却给当事人带来了诉讼上的不便。这种诉讼上的不便利可以通过创新行政审判工作新方式予以缓解。依托智慧法院建设，在立案环节，可以采取网上立案、邮寄立案、移送立案的方式；在送达环节，采取电子送达的方式；在审判环节，法院可以多开展远程审判以及巡回审判；在取证调解环节，可以建立与原集中管辖法院间的委托取证、委托调解机制。
4.加大对集中管辖法院财政的支持。省以下地方人、财、物统管后，各个地方法院经费基本上是按照编制上收后的人数（政法专项编+原有的事业编制人员+雇员制书记员）乘以地方人社部核定的人员经费标准进行计算。在集中管辖法院人员编制数不增加的前提下，对行政案件进行集中管辖，行政案件数量增加，异地送达、异地取证、巡回成本等支出的增加，一定程度上会造成集中管辖法院资金的短缺。要建立“事权与财权相统一”的经费制度，在省级统筹层面对集中管辖法院的财政资金安排根据其承担的行政审判业务量给予适当倾斜。
（责任编辑：韩德强）